Нацрежим в закупках: российский и международный опыт

Национальный режим в сфере государственных закупок - это не формальность, а инструмент промышленной политики. Он определяет, кому государство отдает предпочтение, когда распределяет бюджетные деньги. С его помощью можно стимулировать собственное производство, создавать спрос на отечественные товары, снижать зависимость от импорта.

Для России этот инструмент особенно актуален. Причин несколько. Масштабы госзакупок огромны: по данным Минфина, совокупный объем контрактной системы превышает 30 трлн ₽ ежегодно. Внутренний рынок по ряду категорий остается уязвимым: высокая зависимость от импорта в медицине, электронике, машиностроении. Геополитическая ситуация обострила задачу технологического суверенитета, и именно госзаказы стали одной из немногих гарантированных ниш для поддержки национального производителя.

 Российская модель: от запретов к унификации

Правовая база

Фундамент российской системы составляют 44-ФЗ «О контрактной системе» и 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц». Первый регулирует закупки для государственных и муниципальных нужд, второй — для госкомпаний и корпораций.

Ключевые постановления правительства:

ПП РФ № 616 (30.04.2020) - ввело запрет на допуск ряда иностранных товаров. Список широк: от мебели до медицинских изделий и стройматериалов.

ПП РФ № 2013 (03.12.2019) - установило минимальную долю закупок российских товаров в определенных категориях. Это так называемая система квот: заказчик обязан часть закупок обеспечивать исключительно за счет продукции российского производства.

ПП РФ № 2014 (03.12.2019) - регламентировало порядок подтверждения выполнения этих квот. Оно определило, как заказчик должен отчитываться о достижении долей.

ПП РФ № 1875 (23.12.2024) - новейший документ, который призван унифицировать правила нацрежима. Ранее действовало множество постановлений, и бизнес часто жаловался на противоречия. С 2025 года планируется переход к единому подходу.

ПП РФ № 719 - определяет критерии локализации. Чтобы продукция считалась «российской», производитель должен выполнить определенные условия (доля комплектующих, технологические операции на территории РФ).

ПП РФ № 878 - регулирует доступ радиоэлектронной продукции. Здесь особое внимание уделено импортозамещению в ИТ-секторе.

Таким образом, российский национальный режим сочетает три инструмента: квоты, запреты и подтверждение локализации.

 Динамика показателей 2019–2024

Цифры позволяют увидеть, как работает система на практике.

 2019 год. По данным Минпромторга, доля российских товаров в госзакупках составляла около 49%.

2020 год. После запуска системы квот доля выросла до 57%.

2021 год. Показатель достиг 64%, объем российских поставок — около 1,9 трлн ₽.

2022 год. Доля снизилась до 60%, объем — ~1,7 трлн ₽. Причина — структурный сдвиг: увеличилась доля сложных товаров, где импортозамещение пока слабее.

2023 год. Абсолютный максимум: 68% (около 2,1 трлн ₽). Рост объясняется расширением перечней, действием запретов и более жестким администрированием.

2024 год. Доля составила 62,5% (2,04 трлн ₽). Несмотря на высокий объем, относительный показатель снизился. Минфин в отчете отметил, что это связано с закупками медизделий и высокотехнологичной продукции, где пока доля российского ограничена.

Таким образом, за пять лет Россия прошла путь от 49% до более чем 60%, при этом достигнув пикового значения в 2023 году.

Но уже в 2025 году, по данным Минпромторга РФ объем закупок госзаказчиками и госкомпаниями товаров российского происхождения (а также из стран ЕАЭС) вырос до 3,7 трлн рублей, что составило 75% от общего объема заказов.

Сильные и слабые стороны

Плюсы системы:

создается гарантированный спрос для российского бизнеса;

есть стимул локализовать производство и включаться в реестры;

государство формирует долгосрочные ориентиры для промышленности.

Минусы:

сложность подтверждения локализации (ПП № 719 критикуется бизнесом за избыточные требования);

бюрократия при отчетности по квотам;

«просадка» по высокотехнологичным сегментам, где российские аналоги либо отсутствуют, либо уступают по качеству;

риск роста цен при ограниченной конкуренции.

Международный опыт

США: «Buy American» и его вариации

Американский подход считается самым жестким. Еще в 1933 году был принят Buy American Act. Он требует, чтобы при федеральных закупках товары были американского происхождения. Позднее были приняты дополнительные акты, усиливающие эти требования.

Build America, Buy America Act (2021) — распространяет правила на инфраструктурные проекты.

Trade Agreements Act (1979) — ограничивает закупку товаров из стран, не входящих в список TAA-eligible.

Особенность американской системы — наличие waiver (освобождения). Если нужный товар в США не производится или его цена выше более чем на 25%, допускается импорт.

Таким образом, США сочетают жесткий протекционизм с гибкостью, что позволяет не останавливать проекты из-за отсутствия национальных аналогов.

Германия и Европейский союз: открытый рынок

В ЕС национальные преференции запрещены. Основной принцип — недискриминация и равный доступ для всех поставщиков, зарегистрированных в странах союза. Это закреплено в директивах ЕС о госзакупках, в частности в Директиве 2014/24/ЕС.

Для Германии, как одного из крупнейших рынков ЕС, это означает невозможность введения «Buy German». Любая попытка дать приоритет национальным товарам будет противоречить общему праву.

Однако в последние годы в ЕС усилились дискуссии о «Buy European». Речь идет о том, чтобы приоритет отдавался не отдельной стране, а продукции, произведенной внутри союза. Пока это лишь инициатива, но тренд показателен: Европа ищет баланс между открытым рынком и стратегической автономией.

Китай: ценовые преимущества

Китайская система менее формализована, чем американская. Здесь нет единого закона вроде Buy American, но на практике действует политика предоставления ценового преимущества до 20% для китайских товаров при оценке тендеров.

Это означает, что если китайская компания предлагает продукцию дороже, чем иностранный конкурент, ее предложение все равно может выиграть, так как к цене применяется понижающий коэффициент.

Ключевая цель — стимулировать локализацию и рост внутренних производителей, особенно в стратегических отраслях: электроника, энергетика, транспорт.

Япония: ставка на малый бизнес

В Японии прямых национальных преференций нет. Страна участвует в Соглашении ВТО о госзакупках (GPA), что ограничивает возможности протекционизма.

Зато здесь активно поддерживаются малые и средние предприятия. Механизмы включают:

дробление тендеров на небольшие лоты;

квоты на участие МСП;

упрощенные процедуры подачи заявок.

Таким образом, Япония стимулирует внутренний рынок не через «свой против чужого», а через создание равных условий для национальных малых компаний.

Россия на фоне мира

Сравнивая системы, можно выделить несколько наблюдений:

 Россия ближе к США и Китаю по уровню протекционизма, но оставляет больше «окон» для допуска иностранного.

ЕС и Япония принципиально избегают национальных преференций, но используют иные механизмы поддержки.

Россия показывает рост в абсолютном выражении (2 трлн ₽ российских товаров в 2024 г.), но сталкивается с ограничениями в сложных отраслях.

Международные институты и ограничения

Нельзя забывать про правила ВТО и Соглашение о государственных закупках (GPA). Россия к нему не присоединилась, что формально оставляет больше свободы. ЕС и Япония участвуют, поэтому обязаны обеспечивать равный доступ. США и Китай используют разные лазейки: США -за счет специальных актов, Китай - за счет отсутствия формальной приверженности открытой модели.

Предложение: переход от бинарной схемы к многоуровневой модели локализации (с корректировками 44-ФЗ/223-ФЗ и ПП РФ № 719)

Действующая конструкция нацрежима опирается на бинарный подход: продукция либо признается российской (при выполнении критериев ПП РФ № 719), либо нет. Такая схема не учитывает частичную локализацию, хотя даже сборка внутри страны уже создает занятость и добавленную стоимость. Как вариант, целесообразно перейти к многоуровневой модели локализации, в которой приоритет в закупках распределяется по степени вовлечения российских ресурсов и операций.

1.    Правовые изменения (рамка на уровне закона).

Чтобы многоуровневый приоритет работал устойчиво, требуется закрепить в 44-ФЗ и 223-ФЗ право правительства устанавливать дифференцированный приоритет по уровням локализации. В нормах о нацрежиме следует прямо указать: оценка заявок может учитывать степень локализации, а не только факт происхождения. Одновременно необходимо делегировать правительству полномочия утверждать перечни уровней, критерии их присвоения и порядок учета приоритетов в процедурах закупок.

2.    Подзаконная детализация (уровни локализации в ПП РФ № 719).

После корректировок законов ПП РФ № 719 может описывать несколько уровней:

Уровень А: сборка в РФ (базовый приоритет). Сборка предпочтительна по сравнению с импортом готового оборудования, так как оставляет часть добавленной стоимости и налогов внутри экономики.

Уровень B: сборка + российские компоненты (повышенный приоритет). Усиление за использование определенного количества или конкретного перечня компонентов российского производства.

Уровень C: глубокая локализация (максимальный приоритет). Полный цикл на территории РФ.

3.    Включение в процедуры закупок (оценка без «балльной системы» ПП № 719).

С учетом терминологии следует использовать не «баллы», а веса неценовых критериев и/или коэффициенты приоритета в части оценки заявок. Для каждого уровня локализации задаются прозрачные веса (или коэффициенты), повышающие конкурентоспособность предложения. Методики оценки и формы отчетности утверждаются Минфином/Минпромторгом; проверка сведений о локализации — через ЕИС и реестры.

4.    Эффекты и динамика.

Многоуровневый подход повышает долю российских поставок в краткосрочной перспективе (за счет учета сборки) и, главное, формирует устойчивый спрос на комплектующие. По мере роста числа сборочных производств совокупный рынок деталей достигает масштаба, при котором разработка и выпуск собственной компонентной базы становятся экономически целесообразными. Экономика получает прибавку добавленной стоимости, рост занятости и налоговой базы. Параллельно происходит выравнивание конкурентной среды: локализованная продукция получает преимущество, постепенно занимая ниши, где сейчас доминирует низкобюджетный импорт, без введения прямых запретов.

5.    Управление рисками.

Важно предусмотреть: поэтапное повышение требований (чтобы не застрять на отверточной сборке), открытый перечень исключений при объективной недоступности компонентов, а также аудит подтверждающих документов и предсказуемость изменений (мораторий на корректировки чаще 1 раза в год).

Такой комплекс (ФЗ → 719 → методики оценки) придаст нацрежиму гибкость и направит спрос государства на углубление локализации по всей цепочке создания стоимости.

Заключение

За последние пять лет Россия выстроила достаточно жесткий национальный режим, что позволило довести долю российских товаров в закупках выше 60%. Но для дальнейшего роста требуется гибкость: система должна стимулировать производителей не только «входить» в рынок, но и повышать глубину локализации.

Многоуровневая модель локализации, закрепленная в законе и подкрепленная подзаконными актами, может стать следующим шагом в развитии национального режима. Она позволит одновременно расширить присутствие российских товаров в закупках и простимулировать формирование собственной компонентной базы, что критически важно для достижения технологического суверенитета.