Нацрежим в закупках: российский и международный опыт

Почему тема важна

Национальный режим в сфере государственных закупок - это не формальность, а инструмент промышленной политики. Он определяет, кому государство отдает предпочтение, когда распределяет бюджетные деньги. С его помощью можно стимулировать собственное производство, создавать спрос на отечественные товары, снижать зависимость от импорта.

Для России этот инструмент особенно актуален. Причин несколько. Масштабы госзакупок огромны: по данным Минфина, совокупный объем контрактной системы превышает 30 трлн ₽ ежегодно. Внутренний рынок по ряду категорий остается уязвимым: высокая зависимость от импорта в медицине, электронике, машиностроении. Геополитическая ситуация обострила задачу технологического суверенитета, и именно госзаказы стали одной из немногих гарантированных ниш для поддержки национального производителя.

Российская модель: от запретов к унификации

Правовая база

Фундамент российской системы составляют 44-ФЗ «О контрактной системе» и 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц». Первый регулирует закупки для государственных и муниципальных нужд, второй — для госкомпаний и корпораций.

Ключевые постановления правительства:

  ·  ПП РФ № 616 (30.04.2020) — ввело запрет на допуск ряда иностранных товаров. Список широк: от мебели до медицинских изделий и стройматериалов.

·                    ПП РФ № 2013 (03.12.2019) — установило минимальную долю закупок российских товаров в определенных категориях. Это так называемая система квот: заказчик обязан часть закупок обеспечивать исключительно за счет продукции российского производства.

·                    ПП РФ № 2014 (03.12.2019) — регламентировало порядок подтверждения выполнения этих квот. Оно определило, как заказчик должен отчитываться о достижении долей.

·                    ПП РФ № 1875 (23.12.2024) — новейший документ, который призван унифицировать правила нацрежима. Ранее действовало множество постановлений, и бизнес часто жаловался на противоречия. С 2025 года планируется переход к единому подходу.

·                    ПП РФ № 719 — определяет критерии локализации. Чтобы продукция считалась «российской», производитель должен выполнить определенные условия (доля комплектующих, технологические операции на территории РФ).

·                    ПП РФ № 878 — регулирует доступ радиоэлектронной продукции. Здесь особое внимание уделено импортозамещению в ИТ-секторе.

Таким образом, российский национальный режим сочетает три инструмента: квоты, запреты и подтверждение локализации.

Динамика показателей 2019–2024

Цифры позволяют увидеть, как работает система на практике.

·                    2019 год. По данным Минпромторга, доля российских товаров в госзакупках составляла около 49%.

·                    2020 год. После запуска системы квот доля выросла до 57%.

·                    2021 год. Показатель достиг 64%, объем российских поставок — около 1,9 трлн ₽.

·                    2022 год. Доля снизилась до 60%, объем — ~1,7 трлн ₽. Причина — структурный сдвиг: увеличилась доля сложных товаров, где импортозамещение пока слабее.

·                    2023 год. Абсолютный максимум: 68% (около 2,1 трлн ₽). Рост объясняется расширением перечней, действием запретов и более жестким администрированием.

·                    2024 год. Доля составила 62,5% (2,04 трлн ₽). Несмотря на высокий объем, относительный показатель снизился. Минфин в отчете отметил, что это связано с закупками медизделий и высокотехнологичной продукции, где пока доля российского ограничена.

Таким образом, за пять лет Россия прошла путь от 49% до более чем 60%, при этом достигнув пикового значения в 2023 году.

Но уже в 2025 году, по данным Минпромторга РФ объем закупок госзаказчиками и госкомпаниями товаров российского происхождения (а также из стран ЕАЭС) вырос до 3,7 трлн рублей, что составило 75% от общего объема заказов.

Сильные и слабые стороны

Плюсы системы:

·                    создается гарантированный спрос для российского бизнеса;

·                    есть стимул локализовать производство и включаться в реестры;

·                    государство формирует долгосрочные ориентиры для промышленности.

Минусы:

·                    сложность подтверждения локализации (ПП № 719 критикуется бизнесом за избыточные требования);

·                    бюрократия при отчетности по квотам;

·                    «просадка» по высокотехнологичным сегментам, где российские аналоги либо отсутствуют, либо уступают по качеству;

·                    риск роста цен при ограниченной конкуренции.

Международный опыт

США: «Buy American» и его вариации

Американский подход считается самым жестким. Еще в 1933 году был принят Buy American Act. Он требует, чтобы при федеральных закупках товары были американского происхождения. Позднее были приняты дополнительные акты, усиливающие эти требования.

·                    Build America, Buy America Act (2021) — распространяет правила на инфраструктурные проекты.

·                    Trade Agreements Act (1979) — ограничивает закупку товаров из стран, не входящих в список TAA-eligible.

Особенность американской системы — наличие waiver (освобождения). Если нужный товар в США не производится или его цена выше более чем на 25%, допускается импорт.

Таким образом, США сочетают жесткий протекционизм с гибкостью, что позволяет не останавливать проекты из-за отсутствия национальных аналогов.

Германия и Европейский союз: открытый рынок

В ЕС национальные преференции запрещены. Основной принцип — недискриминация и равный доступ для всех поставщиков, зарегистрированных в странах союза. Это закреплено в директивах ЕС о госзакупках, в частности в Директиве 2014/24/ЕС.

Для Германии, как одного из крупнейших рынков ЕС, это означает невозможность введения «Buy German». Любая попытка дать приоритет национальным товарам будет противоречить общему праву.

Однако в последние годы в ЕС усилились дискуссии о «Buy European». Речь идет о том, чтобы приоритет отдавался не отдельной стране, а продукции, произведенной внутри союза. Пока это лишь инициатива, но тренд показателен: Европа ищет баланс между открытым рынком и стратегической автономией.

Китай: ценовые преимущества

Китайская система менее формализована, чем американская. Здесь нет единого закона вроде Buy American, но на практике действует политика предоставления ценового преимущества до 20% для китайских товаров при оценке тендеров.

Это означает, что если китайская компания предлагает продукцию дороже, чем иностранный конкурент, ее предложение все равно может выиграть, так как к цене применяется понижающий коэффициент.

Ключевая цель — стимулировать локализацию и рост внутренних производителей, особенно в стратегических отраслях: электроника, энергетика, транспорт.

Япония: ставка на малый бизнес

В Японии прямых национальных преференций нет. Страна участвует в Соглашении ВТО о госзакупках (GPA), что ограничивает возможности протекционизма.

Зато здесь активно поддерживаются малые и средние предприятия. Механизмы включают:

·                    дробление тендеров на небольшие лоты;

·                    квоты на участие МСП;

·                    упрощенные процедуры подачи заявок.

Таким образом, Япония стимулирует внутренний рынок не через «свой против чужого», а через создание равных условий для национальных малых компаний.

Россия на фоне мира

Сравнивая системы, можно выделить несколько наблюдений:

·                    Россия ближе к США и Китаю по уровню протекционизма, но оставляет больше «окон» для допуска иностранного.

·                    ЕС и Япония принципиально избегают национальных преференций, но используют иные механизмы поддержки.

·                    Россия показывает рост в абсолютном выражении (2 трлн ₽ российских товаров в 2024 г.), но сталкивается с ограничениями в сложных отраслях.

Международные институты и ограничения

Нельзя забывать про правила ВТО и Соглашение о государственных закупках (GPA). Россия к нему не присоединилась, что формально оставляет больше свободы. ЕС и Япония участвуют, поэтому обязаны обеспечивать равный доступ. США и Китай используют разные лазейки: США — за счет специальных актов, Китай — за счет отсутствия формальной приверженности открытой модели.

Предложение: переход от бинарной схемы к многоуровневой модели локализации (с корректировками 44-ФЗ/223-ФЗ и ПП РФ № 719)

Действующая конструкция нацрежима опирается на бинарный подход: продукция либо признается российской (при выполнении критериев ПП РФ № 719), либо нет. Такая схема не учитывает частичную локализацию, хотя даже сборка внутри страны уже создает занятость и добавленную стоимость. Как вариант, целесообразно перейти к многоуровневой модели локализации, в которой приоритет в закупках распределяется по степени вовлечения российских ресурсов и операций.

1.    Правовые изменения (рамка на уровне закона).

Чтобы многоуровневый приоритет работал устойчиво, требуется закрепить в 44-ФЗ и 223-ФЗ право правительства устанавливать дифференцированный приоритет по уровням локализации. В нормах о нацрежиме следует прямо указать: оценка заявок может учитывать степень локализации, а не только факт происхождения. Одновременно необходимо делегировать правительству полномочия утверждать перечни уровней, критерии их присвоения и порядок учета приоритетов в процедурах закупок.

2.    Подзаконная детализация (уровни локализации в ПП РФ № 719).

После корректировок законов ПП РФ № 719 может описывать несколько уровней:

·                    Уровень А: сборка в РФ (базовый приоритет). Сборка предпочтительна по сравнению с импортом готового оборудования, так как оставляет часть добавленной стоимости и налогов внутри экономики.

·                    Уровень B: сборка + российские компоненты (повышенный приоритет). Усиление за использование определенного количества или конкретного перечня компонентов российского производства.

·                    Уровень C: глубокая локализация (максимальный приоритет). Полный цикл на территории РФ.

3.    Включение в процедуры закупок (оценка без «балльной системы» ПП № 719).

С учетом терминологии следует использовать не «баллы», а веса неценовых критериев и/или коэффициенты приоритета в части оценки заявок. Для каждого уровня локализации задаются прозрачные веса (или коэффициенты), повышающие конкурентоспособность предложения. Методики оценки и формы отчетности утверждаются Минфином/Минпромторгом; проверка сведений о локализации — через ЕИС и реестры.

4.    Эффекты и динамика.

Многоуровневый подход повышает долю российских поставок в краткосрочной перспективе (за счет учета сборки) и, главное, формирует устойчивый спрос на комплектующие. По мере роста числа сборочных производств совокупный рынок деталей достигает масштаба, при котором разработка и выпуск собственной компонентной базы становятся экономически целесообразными. Экономика получает прибавку добавленной стоимости, рост занятости и налоговой базы. Параллельно происходит выравнивание конкурентной среды: локализованная продукция получает преимущество, постепенно занимая ниши, где сейчас доминирует низкобюджетный импорт, без введения прямых запретов.

5.    Управление рисками.

Важно предусмотреть: поэтапное повышение требований (чтобы не застрять на отверточной сборке), открытый перечень исключений при объективной недоступности компонентов, а также аудит подтверждающих документов и предсказуемость изменений (мораторий на корректировки чаще 1 раза в год).

Такой комплекс (ФЗ → 719 → методики оценки) придаст нацрежиму гибкость и направит спрос государства на углубление локализации по всей цепочке создания стоимости.

Заключение

За последние пять лет Россия выстроила достаточно жесткий национальный режим, что позволило довести долю российских товаров в закупках выше 60%. Но для дальнейшего роста требуется гибкость: система должна стимулировать производителей не только «входить» в рынок, но и повышать глубину локализации.

Многоуровневая модель локализации, закрепленная в законе и подкрепленная подзаконными актами, может стать следующим шагом в развитии национального режима. Она позволит одновременно расширить присутствие российских товаров в закупках и простимулировать формирование собственной компонентной базы, что критически важно для достижения технологического суверенитета.